Gestión prospectiva del agua en Mendoza: pasado, presente y futuro

Principios básicos de la administración y gestión del agua contenidos en la Constitución Provincial

1) Administración autárquica del DGI (Art. 188 y 196 CM) “Todos los asuntos que se refieran a la irrigación en la Provincia, que no sean de competencia de la justicia ordinaria, estarán exclusivamente a cargo de un Departamento General de Irrigación.”

Doble autarquía

En la ley fundamental del Estado mendocino se establece para el Departamento General de Irrigación una doble autarquía: institucional y financiera. La primera a través del art. 188 que le concede exclusividad en el manejo de la irrigación, sin encontrarse subordinado jerárquicamente al Poder Ejecutivo, razón por la cual sus resoluciones no son susceptibles de revisión mediante recurso de alzada ante el Gobernador.

La segunda autarquía, la financiera, surge del art. 196 CM, que lo faculta para elaborar su presupuesto de gastos y cálculo de recursos sin injerencias externas y solo sujeto al contralor de legalidad del Tribunal de Cuentas de la provincia. Es el Honorable Tribunal Administrativo del Departamento General de Irrigación quien efectiviza la mencionada autarquía.

El origen constitucional de su autarquía lo hace único en el mundo, preservando un actuar independiente de políticas contingentes, y permitiendo una administración técnica que responda a objetivos propios de una política de Estado.

Estructura institucional

El Departamento General de Irrigación está compuesto por tres órganos superiores: la Superintendencia, el Consejo y el Tribunal Administrativo.

El Superintendente es el jefe del Departamento, por lo tanto, la autoridad ejecutiva. Al igual que los Consejeros es nombrado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, es reelegible, removible de su cargo solo mediante jury de enjuiciamiento y dura en su cargo 5 años (un año más que el Gobernador), lo que asegura que los funcionarios del DGI subsisten a quienes los designan, dándose así estabilidad política a la gestión del agua más allá de los cambios de gobierno.

El Consejo es un órgano colegiado que constituye la superior instancia administrativa en aquellos aspectos que ha resuelto originariamente la Superintendencia (siempre que el afectado haya interpuesto recurso de apelación contra la decisión de Superintendencia). Su función ha sido equiparada a la “judicial”. Si bien no existe ninguna norma escrita que lo imponga, siempre ha sido conformado por un usuario por cada cuenca hidrográfica.

El Tribunal Administrativo es un también un cuerpo colegiado, integrado por los miembros del Consejo y el Superintendente. Cumple en el ámbito de la Repartición una suerte de función "legislativa" que se traduce en los siguientes aspectos fundamentales:

  • Facultad tributaria - presupuestaria: en virtud de lo cual sanciona el presupuesto anual de la Repartición, fija el canon de sostenimiento y demás contribuciones que deben abonar los usuarios de las aguas.
  • Facultad reglamentaria: por lo cual dicta reglamentos internos para la Repartición y externos de cumplimiento obligatorio para todos los regantes de la Provincia.

Además, el Consejo posee poder concedente en materia de aguas subterráneas.

 

Figura 190: Organigrama Departamento General de IrrigaciónFuente: Banco de imágenes del Departamento General de Irrigación.

En este marco, la Ley de Aguas contempla la existencia de Subdelegados de Aguas, quienes dependen jerárquicamente del Superintendente y desempeñan las funciones de este en cada cuenca en materia de distribución equitativa y demás aprovechamientos del agua.

2) Administración por cuenca (Art. 193 CM) “La Ley de Irrigación, al reglamentar el gobierno y administración del agua de los ríos de la Provincia, podrá dar a cada uno de aquellos su dirección autónoma, sin perjuicio de su dependencia del Departamento General de Irrigación, con arreglo a la misma".

Actualmente existen cinco Subdelegaciones para las principales cuencas provinciales: río Mendoza, río Atuel, río Diamante, río Tunuyán Superior y río Tunuyán Inferior. También existe una Jefatura de Zona de los ríos Malargüe, Barrancas, Grande y Colorado, las que se presentan como una estructura de desconcentración administrativa.

3) Participación de los usuarios (Art. 187 CM). 

Se refiere a la elección de sus autoridades y administración de sus respectivas rentas, sin perjuicio del control de las autoridades superiores de Irrigación.

Las Inspecciones de Cauce (art. 187 CM y ley 6405) son personas jurídicas públicas, que se constituyen de pleno derecho por todos los usuarios titulares de derechos de uso de aguas públicas cuya dotación se suministre a través de un mismo cauce. Las mismas, tienen a su cargo la administración, uso, control, conservación, mantenimiento y preservación de los canales, hijuelas y sistemas de riego así como de las aguas que son conducidas por los mismos.

El Inspector de Cauce, quien se desempeña como representante legal de la Inspección es un usuario elegido democráticamente por los restantes miembros de la Inspección mediante voto secreto y obligatorio. La Inspección de Cauce es fiscalizada por el Departamento General de Irrigación. Los usuarios de la Inspección de Cauce deciden en Asamblea el monto que tributarán a la Inspección para el cumplimiento de sus fines y es lo que se llama prorrata. Los usuarios también pagan la cuota de sostenimiento que establece el DGI en ejercicio de su autarquía presupuestaria para el cumplimiento de sus fines y el reembolso de las obras que los beneficien y que haya realizado el Estado o el DGI. 

4) Principio de la concesión legal (Artículo 194)

“Mientras no se haga el aforo (balance entre la oferta y la demanda) de los ríos de la Provincia y sus afluentes, no podrá acordarse ninguna nueva concesión de agua sin una Ley especial e informe previo del Departamento de Irrigación, requiriéndose para su sanción el voto favorable de los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara. Una vez efectuado el aforo, las concesiones de agua sólo necesitarán el voto de la mitad más uno de los miembros que componen cada Cámara. Las concesiones que se acuerden, mientras no se realice el aforo, tendrán forzosamente carácter eventual” (es decir se atienden después de las definitivas y si alcanza el agua).

Si bien existen aguas de dominio privado (las aguas de fuente que no forman cauce natural y las pluviales), la regla general es que las aguas (ríos, lagos, aguas subterráneas, mares, etcétera) pertenecen al dominio público de los Estados Provinciales donde se encuentren. Que los bienes sean de dominio público significa que son de propiedad del Estado provincial, que están librados al uso público. Todos pueden hacer un uso común de las aguas sin necesidad de permiso alguno. Uso común es el que tiene por objeto satisfacer necesidades básicas de las personas como beber, bañarse y abrevar animales. Mientras que para realizar un uso especial del agua, es decir, aquel que tiene por objeto aumentar el poderío económico de las personas y excede el uso común (ej. Agua para agricultura, industria, abastecimiento poblacional, minería, recreación) es necesario contar con permiso o concesión otorgada por el Estado. El permiso es revocable en cualquier momento por el Estado sin pago de una indemnización y temporal (no más de 10 años), mientras que la concesión sólo podría revocarse previo pago de la indemnización del daño emergente que produce la extinción del derecho de uso de agua y de duración indefinida.

 

En Mendoza, el permiso para efectuar un uso especial del agua superficial lo otorga el Superintendente, mientras que la concesión debe ser otorgada por ley, previo informe del DGI (art. 194 CM).

 Para las aguas subterráneas se requiere un permiso de perforación que otorga el Superintendente y luego la concesión para el uso especial del agua subterránea la otorga el HTA del DGI.

El otorgamiento de permisos y concesiones debe respetar la cláusula sin perjuicio de terceros y el orden de prioridades previsto en la normativa. La primera significa que el otorgamiento de permisos o concesiones no puede afectar a otros usuarios que han adquirido el derecho con anterioridad. El segundo consiste en establecer el orden en que se va a resolver el otorgamiento de permisos o concesiones cuando haya más solicitudes de uso que agua disponible para repartir. 

5) Principio de inherencia (Art. 186 CM)

El uso del agua del dominio público de la Provincia es un derecho inherente a los predios, a los cuales se concede en la medida y condiciones determinadas por el Código Civil y Leyes locales.

La Ley de Aguas de 1884 introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el principio de la inherencia del derecho de agua al predio al que fue concedido al expresar en su artículo 14 que: “El derecho de aprovechamiento del agua es inseparable del derecho de propiedad sobre todo terreno cultivado o que se cultive en la Provincia”.

Este principio adquirió supremacía constitucional a partir de la Carta Magna sancionada en 1894, estando vigente en la actual Constitución Provincial, sancionada en 1916.

Consecuencias de este principio resultan:

  • La prohibición de embargar o enajenar el derecho de agua en forma separada del terreno (art. 25 Ley de Aguas).
  • La imposibilidad de destinar el agua concedida a un terreno distinto a aquel sobre el que fue concedida (art. 127 LA).
  • La inclusión de los derechos de agua en los alcances de todo contrato sobre el terreno cultivado (art. 24 LA).

En cuanto a la finalidad del principio de la inherencia, su objeto es garantizar la permanencia de los cultivos, asegurándoles la dotación de agua que requieren.